Décision DCC 18-001 du 18 janvier 2018 La Cour HOLO se renie et expose le Bénin à une période d’incertitude

Alea Jacta Es ! La volonté du législateur béninois de retirer l’exercice du droit de grève à certaines catégories professionnelle n’est pas du goût de la Cour Constitutionnelle qui, dans sa décision DCC 18-001 du 18 janvier 2018 a déclaré des articles incriminés de la loi n° 2017-43 modifiant et complétant la loi n° 2015-18 du 13 juillet 2017 portant statut général de la Fonction publique Contraires à la Constitution. Dans ce procès constitutionnel sur fond de pressions et de grèves généralisées, le juge constitutionnel n’a pas cru devoir aller au bout de sa logique de 2011, même s’il a fait une exploitation subreptice de la Décision DCC 11-065. Ce qui paraît étrange dans la rebuffade de la Cour Constitutionnelle ce n’est pas tant ce revirement spectaculaire, même si « le revirement de jurisprudence semble peu compatible avec la mission principale de la justice constitutionnelle qui est de garantir le principe de constitutionnalité en assurant d’abord sa continuité et, partant, son autorité. Dans la mesure où il consiste à abandonner une interprétation de la Constitution au profit d’une nouvelle sans que le texte constitutionnel soit lui-même modifié, le revirement de jurisprudence paraît prendre alors tous les attraits d’une révision constitutionnelle à peu de frais et semble ainsi faire du juge constitutionnel un législateur constitutionnel de substitution ». Ce qui ébranle le commun des Citoyens, c’est que ce changement de position s’est opéré sans vergogne par quatre des juges (sur sept) qui avaient déjà participé en 2011 à asseoir la décision DCC 11-065 ayant permis aux parlementaires de priver les militaires et paramilitaires de la jouissance du droit de grève. Ce faisant ils ouvrent la voie à une période d’incertitude voire d’insécurité en matière de contrôle de constitutionnalité des actes législatifs et réglementaires au Bénin
« Considérant que l’Organisation Internationale du Travail dans son Recueil de décisions sur la liberté syndicale indique dans son 304ème rapport, cas 1719 : « L’interdiction du droit de grève aux travailleurs des douanes, fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, n’est pas contraire aux principes de la liberté syndicale » ; qu’en outre, dans son 336ème rapport, cas n°2383, la même Organisation affirme : « Les fonctionnaires de l’administration et du pouvoir judiciaires sont des fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, et leur droit de recourir à la grève peut donc faire l’objet de restrictions, telle que la suspension de l’exercice du droit ou d’interdictions. » Ainsi écrivait raisonnait la justice constitutionnelle béninoise en 2011, au moment de contrôler la Constitutionnalité de Loi n° 2011-25 portant règles générales applicables aux personnels militaires, des forces de sécurité publique et assimilés en République du Bénin, votée par l’Assemblée Nationale le 26 septembre 2011. Ce faisant la Cour constitutionnelle, alors présidée par Me Robert DOSSOU, a donné son aval pour la promulgation de la Loi soumise à son contrôle et dont l’un des points contestés est le retrait du droit de grève aux militaires et paramilitaires. Cette Décision, à l’époque, avait fait couler force ancre et salive dans la mesure où elle battait en brèche la décision 06-034 du 04 avril 2006 au sujet du contrôle de constitutionnalité de la Loi n° 2005-43 portant Statut Général des Personnels Militaires des Forces Armées Béninoises, votée par l’Assemblée Nationale le 29 décembre 2005. La Cour, alors présidée par Mme Conceptia Liliane DENIS OUINSOU avait estimé que « la Constitution ne prévoit aucune exception au droit de grève pour telle ou telle catégorie. En effet la Constitution dispose en son article 31 : « L’Etat reconnaît et garantit le droit de grève. Tout travailleur peut défendre, dans les conditions prévues par la loi, ses droits et ses intérêts soit individuellement soit collectivement ou par l’action syndicale. Le droit de grève s’exerce dans les conditions définies par la loi ».
« Le droit de grève ainsi proclamé et consacré par la Constitution du 11 décembre 1990 est un droit absolu au profit de l’ensemble des travailleurs dont les citoyens en uniforme des Forces Armées. Le législateur ordinaire ne pourra porter atteinte à ce droit. Il ne peut que dans le cadre d’une loi en tracer les limites, et, s’agissant des militaires, opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont la grève est un moyen et la sauvegarde de l’intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte. Dans le cas d’espèce, si la grève des militaires peut porter atteinte au principe constitutionnel de « protection et de sécurité des personnes », sa licéité peut être limitée par le législateur pour raisons d’intérêt public ». Elle avait alors déclaré en conséquence contraire à la Constitution l’article 9 ayant prévu ladite restriction. »
La Décision de la justice constitutionnelle en 2011 sur le sujet apparaissait donc comme un revirement face à la lecture faite par les 7 en 2006 des dispositions de l’article 31 de la Constitution du 11 décembre 1990. Des motifs tirés aussi bien de la jurisprudence, de la doctrine que des coutumes ont dû être soutenus pour justifier la Décision DCC 11-065 du 30 septembre 2011. Et c’est justement ce qui étonne dans la Décision 18-001 qui revivifie celle de 2006 au détriment de celle de 2011. Un nouveau revirement sans doute, qui remet en cause l’option faite en 2001 et donc la chose jugée attachée à la loi à l’époque soumise à l’examen.
En 2011 ont participé à la prise de la Décision 11-065 six des sept membres de la Cour, le Président Robert DOSSOU étant absent, soit le Président de séance Marcelline C. GBEHA AFOUDA, le Rapporteur Zimé Yérima KORA-YAROU et les membres Théodore HOLO, Clémence YIMBERE DANSOU, Bernard Dossou DEGBOE et Jacob ZINSOUNON. De ces six, quatre ont participé à la décision 18-001 du 18 janvier 2018 à savoir le Président Théodore HOLO, le Rapporteur Marcelline C. GBEHA AFOUDA et les membres Bernard Dossou DEGBOE puis Zimé Yérima KORA-YAROU
Et c’est là tout le sens de l’imbroglio dans lequel la Cour plonge la justice constitutionnelle au Bénin.
Si la Cour Constitutionnelle a pu autoriser le parlement à opérer en 2011 en validant l’interdiction du droit de grève aux corps militaires et paramilitaires, cela n’aurait pas été possible sans la caution des quatre Conseillers - Pr. HOLO, Mme GBEHA-AFOUDA, Mme YIMBERE-DANSOU et M. Zimé Yérima KORA-YAROU- Sept ans plus tard, face à une situation analogue à celle de 2006 ou de 2011, puisqu’il est encore question de retrait du droit de grève à des catégories de travailleurs de la fonction publique, les sept membres de la Cour Constitutionnelle ont opté pour l’interprétation stricte de l’article 31 de de la Constitution exprimée dans la Décision DCC 06-034 du 6 avril 2006. Ce faisant ils renvoient leur copie aux députés, créant du coup une confusion dans bien des esprits

Confusion
Qu’est-ce qui a pu bien justifier que les éléments et la sphère d’analyse de 2011 aient pu changer en 2018 au point de faire opérer par la Cour Constitution un « aller-retour » sur une question aussi sensible ? Cette question parait d’autant plus primordiale aujourd’hui face à l’option prise dans la Décision 18-001 dans la mesure où sans « l’autorisation exceptionnelle » de 2011 qui a annihilé les effets de la Décision 06-034, les députés n’auraient pas été en mesure de supprimer ou de retirer le droit de grève à un corps. Cette question aurait été définitivement enterrée. Or avec la décision DCC 11-065 qui a permis la promulgation de la Loi n° 2011-25 portant règles générales applicables aux personnels militaires, des forces de sécurité publique et assimilés en République du Bénin, la Cour Constitutionnelle a orienté les députés dans un sens qu’eux-mêmes déclarent aujourd’hui interdit ; et ce, sans aucune justification, sans aucune indication. La confusion instaurée dans la compréhension du droit se renforce encore plus avec le rôle très peu compréhensible de certains acteurs clé de la Décision de 2011.

Responsabilité des acteurs
La décision DCC 18-001 crée une situation qui renforce la méfiance de l’opinion vis-à-vis de l’office du juge au Bénin. En effet se dédire aussi facilement, alors que rien de nouveau n’est présenté ni espéré, ouvre la voie à bien des spéculations. De deux choses l’une : soit c’est le juge de 2011 qui s’est trompé, soit c’est celui qui de 2018 qui s’est fourvoyé. Mais en revenant aux fondamentaux de l’article 31 de la constitution et clairement exprimés par la décision 06-034 du 6 avril 2006, la Cour prend ses distances d’avec la position de l’interprétation extensive de 2011. Mais ce faisant, il aurait fallu qu’elle expliquât les conditions de son revirement ou les motivations nouvelles qui l’y ont conduite. Car après tout « Comme tous les juges, le juge constitutionnel n’est pas infaillible. Il est sujet à des erreurs. Le revirement de jurisprudence est, donc, pour lui aussi, le moyen de faire acte de repentance et de redresser une ligne jurisprudentielle erronée. Il permet également et surtout d’adapter, tout en douceur, la Constitution aux évolutions de la société, des idées et des murs. Il participe ainsi à la fonction fondamentale de la justice constitutionnelle qui consiste tout à la fois à pérenniser la Constitution et à mettre le pacte social qu’elle contient en phase avec les mutations permanentes de la société. »
En effet il serait loisible aussi bien pour le juriste comme pour le citoyen lambda de comprendre les tenants et aboutissants de la décision 18-001 étant entendu que les quatre membres de la Cour Constitutionnelle cités plus haut sont, cette année en position déterminante à savoir le Président Théodore HOLO, le Vice-Président Zimé Yérima KORA-YAROU, le Rapporteur de la Décision Mme Marcelline C. GBEHA AFOUDA et le Conseiller DEGBOE qui n’est pas des moindres. Une explication de leur part sur les déterminants du revirement serait utile pour mieux cerner les raisons de ce brusque virage. Ils n’auraient d’ailleurs violé aucun texte, ce faisant, puisque l’article 26 du Règlement Intérieur de l’organe autorise tout membre de la Cour Constitutionnelle à faire, à tout moment, des commentaires et publications sur les décisions et avis de la Cour. On saurait ainsi ce qui a pu induire ce changement de cap qui présente aujourd’hui le Gouvernement et les députés de la majorité présidentielle comme des pourfendeurs de la liberté d’aller en grève, et fait de la Cour Constitutionnelle le « sauveur », le garant de cette liberté. S’il est vrai que l’institution a acquis une notoriété remarquable au fil des ans notamment en matière de préservation des droits et libertés publiques, il est aussi une réalité que certaines de ses décisions créent le doute dans l’opinion et plonge le juriste dans les spéculations. Dans le cas d’espèce une justification du revirement contribuerait amplement à enrichir les analyses des uns et des autres sur le sujet, tout en édifiant le décideur sur l’avenir.

Une insécurité sur l’avenir
La décision DCC 18-01 en reniant celle de 2011 ouvre un boulevard pour la grève des militaires et paramilitaires. Une situation à hauts risques et à plusieurs variantes d’incertitudes
D’abord ce deuxième revirement sur la question relative à la suppression du droit de grève pour une certaine catégorie de travailleurs en douze ans offre l’occasion aux militaires et paramilitaires de reprendre confiance et d’espérer exercer, in jour leur droit de grève. Si on sait que dans l’histoire politique du pays les militaires ont toujours joué un rôle essentiel de précurseurs, surtout en période de crise, entre les années 60 et 70, il est à craindre que le « Yoyo » constitutionnel donne des idées pas nécessairement nobles à certains d’entre eux. Et là C’est la Cour Constitutionnelle qui aurait été responsable d’une éventuelle dérive. Car en réalité même si elle n’approuvait pas l’extension de l’interdiction du Droit de grève aux magistrats et agents de santé, la Cour aurait pu préserver la loi 2011-25 dont elle avait autorisé la promulgation en 2011. Une telle option aurait eu plus de cohérence que la décision de reniement prise sans ambages et sans explications. Comme si la Cour devrait produire du Miracle !
Aujourd’hui une certaine opinion semble se satisfaire de cette volte-face. Mais qu’en serait-il les jours à venir si d’autres Cour décident de tourner dos à d’autres décisions pour changer la règle du jeu en cours du jeu ? Là est l’inquiétude.
Une réflexion de Agapit Napoléon MAFORIKAN