Me Marcellin C. Zossoungbo, au sujet du code foncier : « On peut arriver à un accord sans passer par les décisions de justice »

Un point d’achoppement subsiste dans la mise en œuvre du code foncier. Il s’agit de l’application de l’article 523 et suivants qui indique que « l’exécution d’une décision de justice, de jugements ou d’arrêts et ordonnant une expulsion forcée est précédée d’une étape de négociation à l’amiable en vue du rachat, par la partie perdante au procès de l’immeuble habité. Cette négociation devra être menée sous l’égide du Conseil Consultatif Foncier ». A travers cette interview, Me Marcellin C. Zossoungbo, Président de la Chambre Nationale des Huissiers de Justice clarifie et révèle les difficultés de mise en œuvre. Il recommande que le Conseil consultatif joue pleinement son rôle.

L’opinion publique a suivi récemment les échanges entre le bureau de la Chambre nationale des huissiers de justice du Bénin que vous présidez et le ministre de l’agriculture, Gaston Dossouhoui, président du Conseil consultatif foncier (Ccf). D’où est parti le conflit ?
Par rapport à notre rencontre de la dernière fois avec le ministre de l’agriculture, Président du Conseil consultatif foncier (Ccf), je dois dire d’emblée que nous ne sommes pas en conflit ouvert avec le ministre. Il n’y a même pas de conflit. Comme vous le savez, les huissiers de justice ne sont pas des propriétaires terriens. La charge de l’huissier de justice est une charge qui est attribuée par l’Etat. L’huissier de justice lui-même, en tant que tel, est une personne privée, un particulier qui a une partie des prérogatives de puissance publique, que l’Etat lui confère. L’huissier de justice n’est donc qu’un intermédiaire dans le rétablissement, dans le respect des droits des justiciables.
En réalité, il ne fait qu’exécuter les décisions de justice. Il n’a pas de parti pris. Il n’est pas un acteur de la procédure qui oppose deux parties. Celui qui prétend être le propriétaire d’un immeuble et l’autre qu’on considère comme occupant illégal. L’huissier n’est pas parti au procès. C’est lorsque la décision de justice est rendue qu’on lui fait appel pour l’exécution. Je dis pour l’exécution. Et de quelle exécution il s’agit ? L’exécution forcée parce que la voie est ouverte à l’exécution volontaire. Lorsqu’une décision de justice est rendue, le plaideur malheureux peut s’exécuter volontairement. Ce n’est qu’en cas de résistance qu’on fait intervenir l’huissier de justice.
Nous, notre combat, c’est un combat de principe, de respect des textes. Nul n’est au-dessus de la loi. Le code a été voté. Nous avons une interprétation en ce qui concerne l’expulsion que le Conseil consultatif foncier (Ccf) n’a peut-être pas.

Quelles sont vos appréciations du nouveau code foncier domanial ?
L’avènement du code foncier domanial est salutaire parce que depuis les indépendances, nous avons assisté en ce qui concerne la terre, à un désordre et c’est au Bénin qu’on voit cela. Ailleurs, les gens sont mieux organisés. En Côte d’Ivoire, même au Togo, pour ce que je sais, on ne peut occuper un terrain sans que ce terrain ne soit au préalable recasé.
Aujourd’hui, le code a prévu tout ceci. Le code a affirmé l’autorité de l’Etat. On estime que la terre appartient aux premiers occupants mais dans les différents éléments constitutifs d’un Etat, il y a le territoire qui occupe une place de choix. Ce qui revient à dire que le territoire est un bien de l’Etat. Les individus ne sont pas des propriétaires. Lorsque l’Etat vous reconnaît en tant que tel par la délivrance de certains documents dont le premier par excellence est le Titre foncier, il va sans dire que nous approuvons l’avènement du code foncier et domanial.

Certes l’avènement de ce code est salutaire comme vous le dites. Mais, est-ce que dans son contenu, il n’existe pas des dispositions qui mériteraient d’être revues ?
Aucune œuvre n’est parfaite. Je salue d’abord l’effort parce qu’il y a un auteur qui dit de louer le moindre effort, de louer tout effort. En ce qui concerne la relecture, avant la promulgation du code en 2013, j’avais assisté à un séminaire à Grand-Popo où on avait parlé de ce code. A l’unanimité, nous étions contre certaines dispositions ou dénominations, à savoir l’introduction du terme Certificat de propriété foncière. C’était une nouveauté pour nous. Jusque-là, on parle de Titre foncier et partout c’est le Titre foncier. C’est conventionnel. Encore que ce Certificat de propriété foncière dont on parlait, est contraire au caractère définitif et inattaquable conféré au titre foncier. C’est-à-dire que lorsqu’on vous délivre ce Certificat de conformité foncière, vous n’aviez pas encore le titre foncier. Or, on dit que le Titre foncier est le droit de propriété par excellence. Avec le Certificat, ce n’est qu’au bout de cinq (5) ans que vous devenez propriétaire d’un immeuble. Ce qui posait des problèmes surtout pour les banques. Vous savez qu’on ne peut pas aller passer de l’argent auprès d’une banque sans déposer des garanties. Et la garantie que les banques exigent, c’est l’immeuble. Si on dit que l’immeuble que vous donnez en garantie à la banque n’est pas encore votre propriété, la banque va alors attendre pendant cinq ans pour des raisons de propriété. Donc, les banques ne peuvent pas passer de l’argent dans ces conditions. Ça posait un problème pour les finances, alors que ce que les gouvernants développent, c’est qu’il faut booster le crédit.

Voulez-vous dire que ce sont ces raisons qui ont conduit à la modification de la loi 2013-01 du 14 janvier 2013 portant code foncier en République du Bénin ?
Evidemment ! Tout ceci a fait réfléchir et en 2017, il y a eu modification de ce code et le terme de Titre foncier est revenu. Nous saluons cela. C’est pareil également pour les conventions où on prévoyait, que dans un délai de cinq ans à partir de la promulgation de la loi 2013, soit en 2018, on ne pouvait plus opérer de vente si ce n’est devant un notaire. Je crois qu’avec la relecture, ce délai est prolongé jusqu’à 10 ans. Il y a beaucoup de nouvelles choses. Il est vrai que sur d’autres aspects de ce code, que d’aucun ont qualifié de ‘’trouble à l’ordre public’’, toutes les préoccupations n’ont été pas prises en compte. On a pris cette loi sous le coup de l’émotion, puisqu’il y avait des affaires, à Cotonou notamment et les politiques se sont mêlées. Les gens ont pensé qu’eux-mêmes étaient des occupants illégaux et ils ont tout fait pour que ce code soit voté.
Pour moi, je constate qu’il y a une volonté du législateur de préserver la paix publique. Ce que je souhaite est que le législateur puisse aller plus loin dans cette volonté surtout en ce qui concerne le droit de préhension. Lorsque l’immeuble a une superficie de plus de 5000 m², on dit que l’Etat peut exercer son droit de préhension en reprenant le domaine à celui qui est le gagnant du procès et après un juste dédommagement. J’espère que dans la pratique, cela va se faire et que l’Etat va également recouvrer les indemnités d’occupation auprès des occupants.

L’article 523 de la loi prévoit que même en cas de décision de justice avant toute exécution, il faut recourir au Conseil consultatif foncier qui crée beaucoup de polémique. Quelle lecture doit-on faire de cette disposition ?
Ce que je dois vous dire, c’est que nous n’avons pas les mêmes interprétations. Peut-être qu’il va falloir retourner devant le législateur pour demander d’interpréter telle ou telle loi ou comme nous l’avons suggéré la dernière fois au président du Conseil consultatif foncier, il faut qu’on puisse modifier encore une partie de ce code surtout l’article 531 en son alinéa 2 qui prévoit que : l’offre de rachat doit provenir de l’occupant. L’article dit exactement qu’elle est initiée par la partie perdante. Selon l’interprétation du Ccf, lorsque la décision de justice est rendue, l’huissier de justice à qui l’on la remet pour exécution, doit d’office s’adresser au Ccf. Si l’huissier ne le fait pas et que cela arrive entre les mains du procureur, parce qu’on nous oblige dans les exécutions du genre, au visa du procureur de la République, ce qui n’est d’ailleurs prévu par aucun texte, le procureur doit s’autosaisir ou saisir le Ccf. Si ça va jusqu’à l’officier de police judiciaire qui doit nous assister, lui aussi d’office doit saisir le Ccf. Je ne pense pas que ce soit ça.
Le principe c’est qu’il faut saisir le Ccf. Mais à qui incombe cette obligation ? Pour nous, à la Chambre nationale des huissiers de justice, c’est l’occupant, la partie qui a perdu le procès. C’est à elle qu’il revient de saisir le Conseil, après avoir épuisé toutes les voies de recours, pour dire qu’elle voudrait racheter. Et c’est quelque chose qui se faisait avant l’avènement du code. Les huissiers déjà, dans le souci d’humaniser les actes, arbitraient les négociations entre occupants illégaux et propriétaires. Aujourd’hui, il y a un cadre formel, sinon cela existait. C’est celui qui perd le procès qui va vers son adversaire pour négocier. Je ne crois pas que celui qui a gagné le procès veuille nécessairement déloger l’autre.
Lorsque le procès est perdu, l’occupant s’adresse directement à son adversaire pour dire je veux racheter et ils s’entendent. Comme il s’agit d’un cadre formel aujourd’hui, il écrit au Ccf pour demander son arbitrage, et ce dernier appelle les deux parties. Mais à ma connaissance, on l’avait dénoncé la dernière fois, le Ccf n’a encore rien réglé. Les décisions de justice sont là mais on n’arrive pas à les exécuter. Alors qu’il n’y a pas justice sans exécution des décisions, il n’y a pas développement économique sans exécution des décisions de justice parce que cela ne rassure personne.

Pourquoi n’arrive-t-on pas à exécuter les décisions ?
Le Ccf a pris l’habitude, dès qu’il est saisi de nous écrire pour nous informer qu’ils ont reçu la demande d’arbitrage et que les dispositions sont prises. Mais jusque-là, il n’y a rien de concret. La dernière fois on a soulevé le problème au président du Ccf qui a avoué qu’ils ont des difficultés d’ordre administratif et budgétaire mais que tout est rentré dans l’ordre et que bientôt nous aurons la suite escomptée aux demandes faites par les parties par rapport à son arbitrage. Donc, nous attendons.
Moi, j’ai un dossier où depuis plus de 6 mois, à la suite de la signification, l’occupant illégal a demandé le concours du Ccf. J’ai eu un courrier où le Ccf a dit que c’est en cours. Mais la loi prévoit un délai de trois (03) mois ou six (06) mois au plus à partir de la saisine du Ccf. C’est-à-dire que lorsque le Ccf est saisi, il doit essayer de régler le problème entre les deux parties et s’il y a un accord qui est trouvé, dans un délai de trente jours le tribunal territorial compétent est saisi et l’accord est homologué. En effet, l’article 532 dispose que l’accord ainsi réalisé est validé par le président du tribunal du lieu de situation de l’immeuble querellé. Cette consolidation de l’accord d’exécution de la décision d’expulsion doit intervenir dans un délai maximum de trente (30) jours à compter de la signature dudit accord.
En cas de désaccord, il faut que les décisions soient exécutées dans les délais de trois ou six mois. Mais jusque-là, nous n’avons exécuté aucune décision de justice réglée par le Ccf.

Au cas où le Ccf ne fait pas diligence, que prévoit le code ?
La loi dit (article 533) : « En tout état de cause, le délai d’expulsion ou la date d’exécution des modalités de paiement court à partir de la date de survenance ou de signature de la décision de consolidation. Dans tous les cas, l’exécution d’une décision d’expulsion doit intervenir dans un délai de trois (03) mois au minimum et de six (06) mois au maximum selon le cas ». Ce qui revient à dire, que le Ccf a au plus trois mois pour régler l’affaire en cas d’accord. Et les trois mois dont on parle, concernent les décisions de justice rendues avant la promulgation du code. Parce qu’on a deux types de décisions.
Si une décision avait été rendue en 2008 et qu’on n’avait pas exécutée et qu’aujourd’hui le Ccf existe, il faut se soumettre à son arbitrage et dans un délai de trois mois avec l’homologation du tribunal, normalement il doit avoir une solution.
Lorsque vous vous entendez sur une somme de deux millions par exemple, il faudra avant les trois mois que l’occupant illégal et de bonne foi puisse régler. Mais s’il ne paie pas, cela veut dire que l’accord tombe et on passera à l’exécution.
Lorsque la décision est rendue après la promulgation du code, il faut six mois pour exécuter. Ce qui revient à dire que l’État est conscient, que c’est un danger que ne pas exécuter les décisions de justice.
Dans l’article 523, il est dit que l’expulsion illégale et arbitraire est prohibée en République du Bénin. D’ailleurs aucun huissier de justice ne peut faire une expulsion en dehors des textes, à moins que les gens se fassent justice entre eux. Plus loin, le même article dispose que l’État doit conformément aux conventions internationales prendre des mesures tendant à prévenir les expulsions forcées et les déguerpissements. Ici lorsqu’on dit que si les parties n’arrivent pas à s’entendre, que dans tous les cas, il faut exécuter. Donc, l’État affirme donc son principe à l’exécution des décisions de justice, d’autant plus que dans tous les textes, il est dit que l’État est tenu de prêter son concours à l’exécution des décisions de justice, sinon sa responsabilité sera engagée.
Mais l’Etat veut tout faire pour empêcher qu’il y ait démolition à cause du spectacle désolant que cela offre. Mais ce n’est pas de gaité de cœur que nous-mêmes nous exécutons ces démolitions. C’est parce qu’on est obligé d’exécuter les décisions de justice que nous le faisons.

On constate que le Ccf ne fonctionne pas. Quelle est la perspective que vous entrevoyez ?
Il y a des décisions de justice qui datent de très longtemps, pas seulement depuis six mois. Ce que nous déplorons, c’est que le Ccf constitue un autre goulot d’étranglement pour les décisions de justice, parce qu’il y a déjà beaucoup de causes en amont. Par exemple lorsqu’une décision de justice est rendue, il faut la rédiger, l’enregistrer. Lorsque la partie qui a gagné confie la décision a un huissier de justice, nous avons des difficultés d’ordre administratif que nous avons toujours dénoncées depuis fort longtemps, tel que le visa des paquets qui n’est prévu par aucun texte.

Qui est-ce qui a institué cela ?
Si on retourne en arrière ; il y a un arrêt, c’était en Algérie et le motif souvent avancé c’est trouble à l’ordre public. Vous savez l’État est le garant de l’ordre public et lorsque l’autorité estime que l’exécution d’une décision peut entraîner des troubles ils préviennent ce n’est pas une institution en tant que telle. La notion de l’ordre public comme vous le savez est un fou tout. C’est à la personne qui l’évoque qui définit ces contours et on ne peut pas prévoir ce que ça peut amener comme trouble. Donc nous on ne peut que se plier. Il y avait déjà ces lenteurs qu’on déplorait à moins que ce soit véritablement opérationnel parce que jusque-là le Ccf n’est pas encore opérationnel. Les décisions de justice, on n’arrive pas à les exécuter. Ce que nous souhaitons est que le Ccf se mettent résolument au travail et que les moyens dont on a besoin soient à sa disposition pour que ses décisions soit rendues dans un délai raisonnable pour permettre tant aux parties qu’à l’huissier de justice de savoir à quoi sen tenir parce que l’huissier de justice ne tient pas forcément a la justice. La preuve nous n’allons pas demander aux justiciables, aux plaideurs de nous apporter les décisions. C’est lorsqu’une partie estime qu’il faut exécuter une des décisions qu’elle se dirige vers un huissier de justice pour l’exécution. Donc nous souhaitons que le Ccf soit une institution efficiente et efficace.

Est-ce que vous auriez souhaité que le Ccf n’existe pas ?
Non, si je vais souhaiter qu’il n’existe pas c’est comme si je suis partie prenante. Je vous affirme qu’il n’y a rien qui nous intéresse. Le terrain ou le domaine dont on devrait expulser quelqu’un, est-ce que ça va me revenir en fin de compte ? Non, parce que moi j’exerce une mission de service public et les décisions de justice sont là pour appliquer la loi. Lorsqu’une décision de justice est rendue et qu’on demande au juge d’aller rétablir c’est qu’on lui demande d’aller rétablir le citoyen dans ses droits. Donc je ne peux vouloir que le Ccf disparaisse, non c’est un organe de régulation. Lorsqu’une décision est rendue, c’est la finalité qui compte. Soit l’exécution volontaire ou forcée et même à défaut de cela que les parties puissent parvenir à un accord. Ce n’est pas parce que vous avez gagné un procès que vous allez passer à l’exécution volontaire ou forcée parce qu’il y a toujours la médiation. Donc on peut passer à un accord sans passer par les décisions de justice. Le Ccf vise au fait à conclure un accord entre les parties sans passer nécessairement par les décisions de justice.
Le Conseil consultatif foncier (Ccf) vise en fait à conclure un accord entre les parties. Les parties se comprennent sans prendre par une décision de justice. Et en dépit de la décision de justice, on parvient à un accord, je vois que c’est la décision qui est exécutée, puisqu’on ne va plus revenir sur cette décision-là.

Avez-vous un appel à lancer aux législateurs ?
Je souhaite vivement que la pratique puise amener les acteurs à peut-être penser à une nouvelle révision peut-être pas de sitôt, ou bien par rapport à certaines dispositions. Est-ce qu’il y a une question qui ne fait pas l’unanimité ? C’est la partie concernant l’offre de rachat. A qui incombe l’offre de rachat ? J’affirme que pour l’huissier de justice du Bénin, cette initiative doit provenir de la partie qui succombe, de la partie qui veut expulser.
Ce que je vais souhaiter, est que le CCF joue pleinement son rôle en rendant ses décisions ou en faisant signer par les parties, l’accord dans un délai raisonnable, parce que aujourd’hui, les plaideurs heureux sont complètement désabusés et désemparés.On a vu le traitement qui a été fait médiatiquement, de notre rapport avec le CCF, comme si les huissiers de justice, sont en travers de la loi. Aussi les plaideurs de justice, ceux qui ont une rendue en leur faveur, ils sont découragés. Un confrère après un élément m’a appelé pour dire « qu’on veut lui confier une décision de justice à exécuter, mais lorsqu’il a vu l’élément passé, il s’est repris ». Parfois les gens n’ont pas gain de cause, mais nous, nous ne sommes pas au-dessus de la loi. On respecte l’autorité, on respecte la loi.

Si le silence continue ainsi, qu’allez-vous faire ?
Nous nous allons donner de la voix, on va dire ce qu’on pense de la chose. Mais c’est une cause commune. Et c’est tout le monde qui doit fait cette lutte-là. On exécute toujours les décisions de justice en matière domaniale, et c’est là que le problème se pose. En matière domaniale, il faut que nous fassions tous une même lecture. Le Ccf comme je l’ai dit, c’est un organe de régulation, que si les décisions de justice sont rendues, il n’y aura pas, à ma connaissance, je n’ai pas encore vu un accord sous l’égide du Ccf homologué. Soit les parties sont parvenues à l’accord ou bien, il y a échec. Ça va rassurer les justiciables, car aujourd’hui c’est la débandade dans le rang des propriétaires terrain.

Votre mot de la fin ?
Je souhaite que la justice triomphe, que les textes soient bien appliqués car nous les huissiers de justice, nous n’avons pas une bonne image, nous n’avons pas une bonne presse. Mais je pense que ça relève de l’ignorance. On est adirés, lorsque les gens ont besoin de nous. On est vilipendés lorsque nous devons formaliser des actes contre. L’huissier de justice joue quand même un rôle très important au sein de la société, excepté quelques cas. Il ne peut pas y avoir une procédure devant le tribunal sans l’huissier de justice, puisque c’est lui qui pose les actes de procédures. Lorsque la décision est rendue, c’est encore lui l’huissier de justice qui vous informe sur vos droits. On va demander à la population d’être plus indulgente avec les huissiers de justice.
Propos recueillis : Arnaud DOUMANHOUN